Чии интереси обслужва решението на КЗК за екскурзоводите и какви ще са последствията?

През февруари тази година гилдията на екскурзоводите беше изненадана от съобщението на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК), че започва производство, след като се е САМОСЕЗИРАЛА относно разпоредбите на Наредба 1 от 2016 г. на Министерство на туризма, с които се установява режима за получаване на лиценз за упражняване на професията, съгласно измененият към онзи момент Закон за туризма.

От съобщението за започване на производството стана ясно, че регулаторният орган се е прицелил в текстовете на наредбата, които постановяваха определен изключителен режим за издаване на лиценз на практикуващи професията към този момент лица, които могат да докажат, че притежават необходимото образование, без да се налага да полагат изпит пред Министерството на туризма.

Няколко месеца по-късно, а именно на 9 май, комисията излезе със свое Решение № 474, което е и обект на настоящия коментар. В това решение комисията на няколко пъти „счита“, че определени членове на Наредба 1 „съдържа ограничения на конкуренцията“ като например „изискването на правоспособност за предоставяне на екскурзоводски услуги ограничава конкуренцията като може в някаква степен да стесни участниците на пазара, в резултат на което да бъдат завишени цените и да се предлагат услуги на по-ниско качество“.

Малко по-надолу в същото решение, обаче, четем, че „отделните елементи на изискването за правоспособност – образование, практическа подготовка и изпит, представляват неоправдани бариери за навлизане на пазара на екскурзоводски услуги“. Тоест, от задълбоченото проучване на регулатора излиза, че бариерите, които желаещият да практикува професията на екскурзовод трябва да преодолее, а именно това е полагането на изпит в Министерството на туризма, може доведе до услуга с по-ниско качество. Трудно би се оспорила подобна логика. Освен това, самата комисия в същото това свое решение казва, че „по данни на МТ вписаните правоспособни екскурзоводи в регистъра след успешно положени изпити за придобиване на правоспособност са 456 от общо 1651. Това показва, че въпреки въвеждането на изискване за правоспособност продължава да има значителен брой новонавлизащи участници на пазара.“ Излиза, че в анализа си КЗК сама опровергава собствената си хипотеза, че въвеждането на изпити би могло в да стесни пазара на екскурзоводски услуги.

Заключението на КЗК продължава в същия дух: „Възможностите за покриване на изискването за образование са толкова широки и разнообразни, че няма как всяка от тях да гарантира наличието на необходимите знания“. А какво е изискването за образование, което е залегнало в критикуваната наредба?

Висше образование в някое от следните направления: „История и археология“, „Религия и теология“, „Социология, антропология и науки за културата“, „Туризъм“ и/или 
Придобита трета или четвърта степен на образование по специалността „екскурзовод“. Тези степени могат да бъдат придобити от професионалните гимназии и колежи по туризъм, каквито съществуват в повечето областни градове в България.

Излиза, че според КЗК, държавните образователни стандарти както за специалностите от висшата степен на образование, така и в професионалното образование, не могат да гарантират наличието на необходимите знания за упражняване на професията екскурзовод. В такъв случай, не е ли логично КЗК да отправи препоръка към Министерството на образованието и науката да промени своите образователни стандарти, така щото получаваното образование във ВУЗ-ове, колежи и професионални гимназии по туризъм да се вписва с изискванията на наредбата на Министерството на туризма?

В Решението на КЗК се казва още, че: „според МТ изискването за правоспособност има за цел по-добра регулация и по-високо качество, но контролът, осъществяван от КЗП, е единствено по отношение на формални изисквания като вписване в регистъра и носене на идентификационна карта, докато по отношение на самото качество на екскурзоводските услуги и правилното представяне на историческите факти няма предвиден контрол. По този начин от качеството на екскурзоводските услуги зависи дали дадени екскурзоводи биха били наети от туроператори и от други лица за организиране на конкретна обиколка на забележителности, точно както при липса на регулация, което показва, че в крайна сметка няма нужда от изискването за правоспособност“.

 По силата  на Закона за защита на конкуренцията, КЗК има право да препоръча на контролния орган Комисията за защита на потребителите да приведе контролните си механизми в съответствие с изискванията на Наредба 1. Вместо това, КЗК избира да прочете ситуацията като приема, че пропуските не са в отслабената възможност за контрол на предлаганите услуги, а в самото изискване да има такъв. Едва ли подобно гледище би довело до по-високо ниво на предоставяните услуги. По-скоро обратното. Но кредото, от което изхожда КЗК, е експлицитно изложено в следното изречение: „Всеки може да направи подробно проучване на забележителностите на даден град и да подготви екскурзоводска беседа, а от качеството на предлаганите услуги ще зависи дали ще остане на пазара“. На практика КЗК казва на потребителите на екскурзоводски услуги, че е редно да бъдат премахнати изискванията за предварително пресяване на подготовката на екскурзоводите, за да може пазарът и неговата „невидима ръка“ сами да отсеят кой може и кой не да бъде екскурзовод. Излиза, че КЗК изповядва поговорката, че на чужд гръб и сто тояги са малко. Всъщност, ролята на пазарните механизми е валидна и при сегашния режим на лицензиране. Въпросът е защо тя трябва да бъде единственатавалидна? И не се ли увреждат по този начин интересите на самите потребители?

Ако дотук в текста е проличало, че със сигурност решението на КЗК не е в полза на потребителите на екскурзоводски услуги, а по-скоро е в техен ущърб, то нека да погледнем от страната на екскурзоводите.

Според комисията „предвиденият регистрационен режим не е оправдан, тъй като същият не засяга защитата на обществено значим интерес, а единствено цели предоставяне на публична информация. В същото време, регистърът не би могъл да предостави информация на потребителите, от която те да могат да направят информиран избор на екскурзовод, поради стеснения обхват от данни, които съдържа регистъра. “Комисията имплицитно, без да го посочва изрично, се опитва да внуши, че няма нужда от регистрационния режим за екскурзоводите. Възможно ли е обаче, освен „бариери“, този режим да предоставя и гарантира права? Ако приемем, че като свободен гражданин на ЕС, един лицензиран български екскурзовод реши да упражни правото си труд в друга страна от ЕС, в която туризмът е също толкова ключова индустрия, но заплащането на труда е пъти по-високо от това в България, то въпросният екскурзовод ще може да упражнява свободно професията си, именно поради факта, че вече е преминал процедурата за придобиване на лиценз. В тази хипотеза, на практика, българското Министерство на туризма удостоверява пред аналогичните си институции на останалите 26 държави членки, че конкретният гражданин е преминал успешно съответния лицензионен режим и така всъщност вижданото от едната страна като бариера, от другата се оказва широко отворена врата към по-добри условия на труд. В решението на комисията се казва, че „в тази връзка ЕК прави проучване на регулирането при следните професии: архитекти, строителни инженери, счетоводители, адвокати, представители по индустриална собственост, агенти на недвижими имоти и екскурзоводи. От съобщението на ЕК става ясно, че България е на пето място в ЕС по степен на регулиране на професията екскурзовод след Португалия, Малта, Литва и Испания“. Именно високата степен на регулиране на професията дава в последствие правото на всеки лицензиран български екскурзовод да се включи пълноценно в пазара на труда в повечето държави от ЕС, само след една опростена процедура по удостоверяване на факта, че е лицензиран. Ако отпадне режима за лицензиране на екскурзоводите, както КЗК намеква в своето решение, то новите нелицензирани екскурзоводи биха имали значително по-тесен достъп до общия пазар на труда на тази професия в другите страни от ЕС.

Ако решението на КЗК не е в ползва на директните потребители на екскурзоводски услуги, а в същото време би увредило правата на труд на екскурзоводите, то кой би имал полза от него?

Отговорът на този въпрос е логичен - междинното звено, което застава между потребителите и екскурзоводите. Това са туроператорите, които целят да вземат възможно по-висока цена от едните и да заплатят възможно най-ниска ставка на другите. Липсата на лицензионен режим при упражняването на професията екскурзовод би увеличило конкуренцията сред желаещите да я практикуват, което би довело до възможен дъмпинг на цените на услугите, който ще се отрази и на тяхното качество. Прави впечатление пълното отсъствие на позиция от страна на няколкото организации, поканени от комисията да изложат своето становище. „До приключване на проучването по преписката не беше получен отговор от Българската асоциация на туристическите агенции, Български туристически съюз, Национален борд по туризъм“. Става ясно, че нито една от големите бизнес организации, които по принцип са доста настоятелни в исканията си държавата да им съдейства и дори пряко подпомага, в дадения случай нямат капацитета да преценят дали регулацията на една важна част от техните служители е основателна или не.

Също така, самата КЗК казва, че ако отпадне лицензионният режим, то въпросните туроператори биха си спестили и разходите по глобите за наемането на нелицензирани екскурзоводи: „Освен това, на туроператор или туристически агент, който при осъществяване на своята дейност сключи договор с неправоспособен екскурзовод се налага глоба, съответно имуществена санкция в размер от 1000 до 2000 лв. и от 2000 до 5000 лв. за повторно нарушение (чл. 186 от ЗТ). На работодател, който наеме неправоспособен екскурзовод, се налага имуществена санкция в размер 2000 лв. и 4000 лв. при повторно нарушение (чл. 220а от ЗТ). Последващ контрол за спазване на изискванията на ЗТ по отношение на екскурзоводите се осъществява от Комисията за защита на потребителите (чл. 177, ал. 1, т. 5 от ЗТ), която уведомява министъра на туризма в случаите на неизпълнение на задълженията по закона и съответните наредби от страна на екскурзоводи (чл. 177, ал. 2, т. 7 от ЗТ). Подобна глоба би следвало да заплати, например туроператорът „Пенгуин травел“, тъй като неговият управител Димитър Попов сам се уличава в извършването на нарушение на закона в интервю пред Travelnews.bg: „Самият Попов като туроператор работи и води хора на екскурзии в чужбина и посреща в България туристи от 35 години. Той няма и не иска да има карта за екскурзовод, още повече пък да кара курсове и да държи изпити. Освен това да плаща такси за обучения и изпити. В същото време подчерта, че по-добре обучава и подготвя млади хора да бъдат истински водачи и екскурзоводи“. Въпросният предприемач в същото интервю изказва и тезата, че „задължителните обучения и изпити да бъдат за екскурзоводите, които обслужват културно-историческите паметници и обекти по места в общините“. Или казано по друг начин, тези екскурзоводи, които държавата и общините наемат на работа, да подлежат на лицензиране, а за другите, които частният бизнес наема, подобни изисквания да не важат. Логиката на български ръководен фактор от калибъра на г-н Попов е желязна и до болка позната – аз искам и мога да правя каквото си искам, но за останалите трябва да важат правила. Впрочем, всеизвестно е, че след затихването на пандемията от Ковид-19 и възстановяването на туристическите дейности бизнесмени като г-н Попов и нему подобни изпитват силно затруднение да намерят квалифицирани и способни екскурзоводи. Но като че ли е редно именно тези мениджъри да направят един анализ на ситуацията, както би следвало да умеят, и да си дадат сметка дали недостига на екскурзоводи не е в следствие и на техните собствени действия по време на кризата, в която беше изпаднал целият сектор. За разлика от туроператорите, обаче, екскурзоводите така и не получиха обезщетение за забраната да практикуват професията си, макар и да имаше изрично решение на 46-то Народно събрание за това. Именно в този период мнозина от препитаващите се като екскурзоводи решиха да сменят професията си, тъй като по-голямата част практикуваха под формата на лица, упражняващи свободна професия, които останаха без подкрепа от държавата, а други бяха настойчиво „помолени“ да напуснат работните си места в туроператорските фирми.

Сега изглежда, че част от българските туроператори се опитват да замажат чрез административни финтове, неспособността си да се справят в кризисната ситуация, тоталната липса на ангажираност към хората, които де факто извършват дейността им на терен, както и прекомерната си алчност. Тези административни финтове, които услужливата КЗК явно се е ангажирала да предприеме, обаче могат и да не сполучат. Всичко е в ръцете на съда, където вече има заведено дело срещу решението на комисията. Завеждането на това дело е едно от малкото адекватни действия в защита на правата на екскурзоводите от страна на съсловните организации, в лицето на Асоциацията на екскурзоводите в България и Съюза на екскурзоводите в България.

Анализ на Цветомир Милошов, екскурзовод